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土壤改良污染源头控制措施更具针对性

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土壤改良污染源头控制措施更具针对性

发布日期:2019-03-07 作者:客服 点击:

  《条例》草案对广东省土壤污染贡献比重较大的工业、矿业、输油管、废弃电子、农业投入品等污染进行专条规范, 提出具体的预防措施及相应的法律责任, 并通过项目布局论证、主体功能规划、环境影响评价等将土壤污染防治监管端口前移, 严把土壤环境保护与预防关口。此外, 落实《土壤法》相关要求, 《条例》草案规定制定辖区内土壤污染重点监管单位名录, 定期对其进行土壤污染状况监测, 及时掌握土壤污染重点监管单位的排污状况, 为风险预警提供重要依据。历史已经证明, 走“先污染、后治理”的发展道路必将付出巨大的环境和经济代价, 因此强化环境准入和监管, 从事后治理转变为事前预防, 从源头上防止新增土壤污染, 显得尤为重要。此外, 目前广东省大部分受污染耕地尚难确定是否已切断其污染源, 尤其在珠三角工业发达地区及粤北矿产资源开发区域, 若对未切断污染源的受污染土壤开展治理修复措施则显得本末倒置, 事倍功半。因此, 《条例》草案的重点和亮点在于将污染大户作为污染预防与治理重点, 以行业等为依据有区别地进行监管, 建立并实施土壤污染重点监管单位名录制度, 有效预防土壤新增污染。


  2.2 构建土壤改良污染责任体系并强化联动监管


  在《条例》征求意见及审议中, 针对责任主体及部门联动监管的反馈意见有102条, 占反馈意见总数的31.4%, 足见土壤污染责任主体界定及部门联动监管的重要性, 也暴露出当前土壤污染责任体系不全、部门职责不清、责任边界不明的现状, 这也是《土壤法》立法过程中面临的共性问题 。《条例》草案中构建了污染责任人、土地使用权人和管理部门认定为主体的土壤污染责任制度及其承担责任的情形, 承接了《土壤法》中有关的责任主体承继顺序。一方面, 明确政府各部门对土壤污染防治的职责, 确立了生态环境主管部门对土壤污染防治工作实施统一监督管理, 农业农村、自然资源、住房城乡建设、垃圾污水处理等关键部门具体履责, 发改、经信、财政等相关部门在各自职责范围内实施土壤污染防治监督管理的部门管理体制, 并要求建立政府综合协调机制, 协调解决土壤污染防治工作事项。另一方面, 确定了污染行为人、土地使用权人作为土壤污染责任主体的情形及顺序, 并在法律责任中规定了土壤污染引发的责任承担及纠纷解决方法;针对土壤污染责任人不明确或者存在争议的地块, 明确了农用地由农业、林业部门会同环保、国土部门认定, 建设用地由环保部门会同自然资源部门认定的机制。责任的承担是实现土壤污染防治目标的重要保障, 发达国家都在土壤污染防治立法上规定了严格的责任制度。美国的超级基金法对土壤污染中的责任主体、归责原则、责任追溯、责任连带、责任代位等均有明确具体的规制, 因此被学者认为是有史以来最严厉的责任体系。相比之下, 《条例》草案已对责任主体、归责原则、代为履行等有所规定, 但针对土壤污染治理责任的连带问题和追溯性体现尚不明显。

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  2.3 弱化土壤环境从业单位资质要求


  土壤修复公司从业资质一直是土壤修复行业内广泛关心的问题, 《条例》草案编制过程中, 有6.2%的反馈意见涉及从业单位资质, 建议明确环境调查、风险评估、治理修复、修复效果评估等环境从业单位的资质和门槛, 以保障工作质量, 有效进行监督管理。目前, 国家层面上没有设立土壤修复从业资质要求, 《土十条》提出“规范土壤污染治理与修复从业单位和人员管理, 建立健全监督机制, 将技术能力强、运营管理水平低、综合信用差的从业单位通过企业信用信息公示系统向社会公开”, 《土壤法》要求从事土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复效果评估、后期管理等活动的单位, 应当具备相应的专业能力, 并对其所编制的报告的真实性、准确性、完整性负责。申请从业单位资质属于行政审批, 必须依法而行, 而当前中国正处于减少行政审批的改革趋势, 立法对土壤污染修复提出资质要求缺乏政策支撑。同时在土壤修复行业发展初期, 产业化市场尚未完全形成, 过早设立专门资质可能会成为土壤污染修复产业发展的桎梏。因此, 忽略从业资质门槛要求, 转向强化从业机构的监督管理、明确法律责任、加强信息公开是现阶段土壤修复行业健康发展的必然选择。首先, 政府与行业组织联合, 根据从业单位已有的条件、能力、人员、设备以及开展同类项目经历等条件, 筛选发布从业单位的推荐名录, 从业单位自主申报进入推荐名录;针对从事相关工作存在重大过失的, 要予以通报, 并从推荐名录中删除。江苏、浙江、重庆、上海、广州等地均已推行推荐名录制度和监管制度, 且效果明显。同时, 业主单位为保障工作质量, 也会对投标单位在环评资质、工程资质以及经验、能力等方面做一定要求, 这也是实践中最为常见的方式。其次, 明确从业机构的法律责任, 要求其对报告的真实性、准确性、完整性负责, 并对风险管控、修复等活动结果负责。最后, 加强信息公开, 要求土壤环境调查、风险评估、治理修复、环境监理和效果评估等阶段的关键数据、报告、结论等公开透明, 加强从业监督、公众监督。


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